Tinjauan Mengenai Gugatan Class Actions dan Legal Standing Di Peradilan Tata Usaha Negara

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Konsekuensi suatu negara hukum adalah menempatkan hukum di atas segala kehidupan bernegara dan bermasyarakat. Negara dan masyarakat diatur dan diperintah oleh hukum, bukan diperintah oleh manusia. Hukum berada di atas segala-segalanya, kekuasaan dan penguasa tunduk kepada hukum.

Salah satu unsur negara hukum adalah berfungsinya kekuasaan kehakiman yang merdeka yang dilakukan oleh badan peradilan. Pemberian kewenangan yang merdeka tersebut merupakan “katup penekan” (pressure valve), atas setiap pelanggaran hukum tanpa kecuali. Pemberian kewenangan ini dengan sendirinya menempatkan kedudukan badan peradilan sebagai benteng terakhir (the last resort) dalam upaya penegakan “kebenaran” dan “keadilan”. Dalam hal ini tidak ada badan lain yang berkedudukan sebagai tempat mencari penegakan kebenaran dan keadilan (to enforce the truth and justice) apabila timbul sengketa atau pelanggaran hukum.

Dalam perkembangan sejarah perlindungan hukum di Indonesia, khusus mengenai perlindungan hukum melalui gugatan perwakilan (class actions) dan hak gugat organisasi (legal standing/ius standi) sedang hangat-hangatnya dibicarakan baik dalam kalangan akademi, maupun di kalangan penasehat hukum, lembaga swadaya masyarakat dan di kalangan badan peradilan sendiri.

Oleh karena baru mengenal konsep gugatan perwakilan (class actions), maka masih banyak kalangan praktisi hukum memberikan pengertian gugatan perwakilan (class actions) identik atau sama dengan pengertian hak gugat organisasi (legal standing/ius standi) pada hal pengertian gugatan perwakilan (class actions) berbeda dengan pengertian gugatan organisasi (legal standing).

Perbedaan yang prinsipil antara gugatan perwakilan (class actions) dengan hak gugat organisasi (legal standing) antara lain: dalam gugatan perwakilan (class actions). 1) seluruh anggota kelas (class representatives dan class members) sama-sama langsung mengalami atau menderita suatu kerugian, 2) tuntutannya dapat

berupa ganti kerugian berupa uang (monetary damage) dan/atau tuntutan pencegahan (remedy) atau tuntutan berupa perintah pengadilan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu (injunction) yang sifatnya deklaratif. Sedangkan dalam hak gugatan organisasi (legal standing). 1) organisasi tersebut tidak mengalami kerugian langsung, kerugian dalam konteks gugatan organisasi (legal standing) lebih dilandasi suatu pengertian kerugian yang bersifat publik. 2) tuntutan organisasi (legal standing) tidak dapat berupa ganti kerugian berupa uang, kecuali ganti kerugian yang telah dikeluarkan organisasi untuk penanggulangannya objek yang dipermasalahkannya dan tuntutannya hanya berupa permintaan pemulihan (remedy) atau tuntutan berupa perintah pengadilan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu (injunction) yang bersifat deklaratif.

Secara materiel hukum nasional telah mengatur gugatan perwakilan (class actions) dan hak gugat organisasi (legal standing/ius standi), namun hukum acara yang ditunjuk sebagai hukum formil yang mempertahankan hukum materieal tersebut belum diatur.

Melalui tulisan ini penulis ingin memberikan gambaran tentang gugatan class actions dan legal standing khususnya di Peradilan Tata Usaha Negara.

B. Perumusan Masalah

Bertitik tolak dari latar belakang di atas, yang menjadi permasalahan dalam makalah ini adalah bagaimana prosedur pengajuan gugatan class actions dan legal standing di Peradilan Tata Usaha Negara.


PEMBAHASAN

A. Pengertian Gugatan Perwakilan (Class Actions) dan Gugatan Organisasi (Legal Standing)

1. Pengertian gugatan perwakilan (class actions)

Rumusan gugatan perwakilan (class actions) yang diberikan oleh para ahli hukum Indonesia pada prinsipnya memberikan pengertian dan rumusan yang hampir bersesuaian satu sama lain.

Mas Achmad Santosa memberikan pengertian class actions (gugatan perwakilan) adalah merupakan prosedur beracara dalam perkara perdata yang memberikan hak prosedural bagi satu atau sejumlah orang (jumlah yang tidak banyak) bertindak sebagai penggugat untuk memperjuangkan kepentingan ratusan, ribuan atau jutaan orang lainnya yang mengalami kesamaan penderitaan atau kerugian. Orang atau orang (lebih dari satu) yang tampil sebagai penggugat disebut wakil kelas (representative class), sedangkan sejumlah orang banyak yang diwakilinya disebut dengan class members.

Az. Nasution memberikan pengertian dan persyaratan gugatan kelompok (class actions) yang dapat diadili oleh Pengadilan apabila:

1. penggugatnya berjumlah besar, sehingga tidak praktis apabila digunakan secara perkara biasa,

1. seorang atau beberapa orang dari kelompok itu mengajukan gugatannya sebagai perwakilan,
2. terdapat masalah hukum dan fakta gugatan atau perlawanan bersama, dan
3. wakil yang bersidang harus mampu mempertahankan kepentingan kelompok.

Erman Rajagukguk, dkk., memberikan pengertian, class actions adalah suatu cara yang diberikan kepada sekelompok orang yang mempunyai kepentingan dalam suatu masalah, baik seorang atau lebih anggotanya menggugat atau digugat sebagai perwakilan kelompok tanpa harus turut serta dari setiap anggota kelompok.

Selain itu ada juga yang memberikan pengertian gugatan perwakilan (class actions) sebagai suatu metode atau cara bagi orang perorangan yang mempunyai tuntutan yang sejenis untuk bergabung bersama mengajukan tuntutan agar lebih efisien dan seseorang yang akan turut serta dalam gugatan perwakilan (class actions) harus memberikan persetujuan kepada perwakilan.

Lebih lanjut Erman Rajagukguk, dkk., menyatakan keterlibatan pengadilan dalam gugatan class actions sangat besar setiap perwakilan untuk maju ke pengadilan harus mendapat persetujuan dari Pengadilan dengan memperhatikan: a. class actions merupakan tindakan yang paling baik untuk mengajukan gugatan. b. mempunyai kesamaan tipe tuntutan yang sama. c.penggugatnya sangat banyak, dan d. perwakilan layak/patut

2. Pengertian gugatan organisasi (legal standing)

Pada prinsipnya istilah standing dapat diartikan secara luas yaitu akses orang perorangan atau kelompok/organisasi di pengadilan sebagai pihak penggugat.

Legal standing, Standing tu Sue, Ius Standi, Locus Standi dapat diartikan sebagai hak seseorang, sekelompok orang atau organisasi untuk tampil di pengadilan sebagai penggugat dalam proses gugatan perdata (Civil Proceding) disederhanakan sebagai “hak gugat”. Secara konvensional hak gugat hanya bersumber pada prinsip “tiada gugatan tanpa kepentingan hukum” (poit d’interest point d’action). Kepentingan hukum (legal interest) yang dimaksud di sini adalah merupakan kepentingan yang berkaitan dengan kepemilikan (propietary interest) atau kepentingan material berupa kerugian yang dialami secara langsung (injury in fact).

Perkembangan hukum konsep hak gugat konvensional berkembang secara pesat seiring pula dengan perkembangan hukum yang menyangkut hajad hidup orang banyak (public interest law) di mana seorang atau sekelompok orang atau organisasi dapat bertindak sebagai penggugat walaupun tidak memiliki kepentingan hukum secara langsung, tetapi dengan didasari oleh suatu kebutuhan untuk memperjuangkan kepentingan, masyarakat luas atas pelanggaran hak-hak publik seperti lingkungan hidup, perlindungan konsumen, hak-hak Civil dan Politik.

Pendapat di atas sejalan dengan pendapat yang dikemukakan oleh Paulus Effendi Lotulung, yang menyatakan dalam bidang lingkungan hidup dapat terjadi suatu keadaan dimana suatu organisasi atau kelompok orang mengajukan gugatan dengan mendasarkan kepada kepentingan yang tidak bersifat diri pribadi mereka atau kelompok mereka, tetapi mengatas namakan kepentingan umum atau kepentingan orang banyak (masyarakat) atau yang disebut sebagai “algemeen belang”.1

Pendapat yang memberikan hak gugat kepada suatu organisasi/lembaga swadaya masyarakat (legal standing) berangkat dari teori yang dikemukakan oleh Prof. Christoper Stone, yang memberikan hak hukum kepada objek-objek alam (natural object) seperti hutan, laut, sungai, gunung sebagai objek alam yang layak memiliki hak hukum dan adalah tidak bijaksana jika dianggap sebaliknya dikarenakan sifatnya yang inanimatif (tidak dapat berbicara) tidak diberi suatu hak hukum.

Selanjutnya Stone berpendapat, organisasi lingkungan yang memiliki data dan alasan untuk menduga bahwa suatu proyek/kegiatan bakal merusak lingkungan, kelompok tersebut dapat mengajukan permohonan kepada pengadilan agar mereka ditunjuk sebagai wali (guardian) dari objek alam tersebut untuk melakukan pengawasan maupun pengurusan terhadap objek alam terhadap indikasi pelanggaran atas hak hukum.

B.Gugatan Perwakilan (Class Actions) dan Hak Gugatan Organisasi (Legal Standing) di Pengadilan Tata Usaha Negara

1. Gugatan perwakilan (class actions) di Pengadilan Tata Usaha Negara

Menurut dalam Pasal 53 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 yang dapat bertindak sebagai penggugat dalam sengketa tata usaha negara ialah:

* Seseorang (atau beberapa orang masing-masing selaku pribadi);
* Badan hukum perdata, yaitu setiap badan yang bukan badan hukum publik, seperti perusahaan-perusahaan swasta, organisasi-organisasi, atau perkumpulan-perkumpulan kemasyarakatan yang dapat diwakili oleh pengurusnya yang ditunjuk oleh anggaran dasarnya.

Pada prinsipnya objek sengketa yang dapat diajukan di Pengadilan Tata Usaha Negara ada 2 macam:

Pertama surat keputusan tata usaha negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 butir ke 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 yaitu suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat final, konkrit, individual, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

Kedua, surat keputusan tata usaha negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, yaitu apabila badan atau pejabat tata usaha negara tidak mengeluarkan keputusan, sedang hal itu menjadi kewajibannya, maka hal tersebut disamakan dengan keputusan tata usaha negara lajimnya disebut “keputusan fiktif negatif”.

Dari uraian di atas secara limitatif telah ditentukan pihak-pihak yang dapat menjadi penggugat di Pengadilan Tata Usaha Negara adalah seseorang atau badan hukum perdata yang kepentingannya merasa dirugikan atas diterbitkannya surat keputusan tata usaha negara.

Kepentingan kerugian yang dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 sifatnya adalah kepentingan yang bersifat pribadi yang secara langsung diderita atau dirugikan atas penerbitan surat keputusan yang merugikan tersebut, jadi kepentingan kerugian di sini tidak bersifat derefatif.

Berbeda halnya seperti kepentingan yang dimaksud dalam gugatan perwakilan (class actions) kepentingan yang dirugikan di sini tidak bersifat individual atau telah lebih condong kepentingan publik atau masyarakat orang banyak, apalagi misi kepentingan dalam kepastian hak gugat organisasi (legal standing/ius standi) misi kepentingannya bukan kepentingan pribadi secara langsung, melainkan kepentingan objek alam atau kepentingan masyarakat yang menurut visi anggaran dasar atau rumah tangganya mengatur untuk itu.

Timbul suatu pertanyaan, bagaimana apabila ada pelanggaran terhadap kaedah-kaedah hukum administrasi negara atau tata usaha negara yang sifat kepentingannya tidak bersifat individual tetapi secara faktual menimbulkan kerugian bagi publik atau masyarakat atau seseorang/organisasi yang secara tidak langsung menderita kerugian akibat tindakan hukum badan atau pejabat tata usaha negara, apakah dimungkinkan sengketa ini dapat diajukan di Pengadilan Tata Usaha Negara seperti layaknya prosedur gugatan perwakilan (class actions) apalagi gugatan yang diajukan berdasarkan hak gugat organisasi kemasyarakatan.

Untuk menjawab pertanyaan di atas terlebih dahulu akan dibahas mengenai tindakan hukum yang dilakukan berdasarkan kaedah hukum administrasi negara atau tata usaha negara.

Administrasi negara mempunyai kewenangan, warga memiliki hak, sedangkan sebaliknya warga serta administrasi negara memperoleh pula kewajiban.

Administrasi negara di dalam melaksanakan tugas sebagai publik servis, memiliki keleluasan untuk menentukan kebijakan-kebijakan, namun demikian sikap tindaknya tersebut harus dipertanggungjawabkan baik secara moral maupun secara hukum.

Dalam posisi demikian peranan Hukum Administrasi Negara (HAN) sangat dominan dan penting, sebab inti hakikat HAN adalah: 1) memungkinkan administrasi negara untuk menjalankan fungsinya. 2) melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara dan juga melindungi administrasi itu sendiri.

Kepustakaan hukum mengenai konsep tanggung gugat negara, mengandung makna negara dapat digugat atas perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh badan pemerintah. Konsep tanggung gugat negara ini mengandung pengertian tersedianya sarana hukum bagi warga negara untuk mengajukan gugatan terhadap badan pemerintah juga merupakan sarana penegakan hukum lingkungan administratif.

Pemerintah/eksekuti dalam menjalankan fungsinya merupakan pihak yang melayani dan warga masyarakat merupakan pihak yang dilayani. Pelayanan yang baik dalam pemerintahan adalah sarana menuju masyarakat negara yang sejahtera (welfare state). Pelayanan dimaksud pada dasarnya merupakan cerminan dari perbuatan pemerintah yang tidak saja berdasarkan undang-undang dan peraturan yang berlaku (wetmatigheid dan rechtmatigheid), akan tetapi lebih dari itu bahwa administrasi dalam menyelenggarakan pemerintahan harus juga berdasarkan kepatutan (billijkheid) serta kesusilaan, sehingga dibutuhkan kecermatan dalam melaksanakan pelayanan kepada masyarakat, khususnya dalam membuat keputusan (beschikking) oleh karena bukanlah ada semboyan lebih baik secara dini

menghindarkan sengketa dari pada nanti digugat di pengadilan untuk mempertahankan diri.

Gugatan hukum lingkungan administratif dapat terjadi karena kesalahan dalam proses penerbitan suatu keputusan tata usaha negara yang berdampak penting terhadap lingkungan. Gugatan tata usaha negara di samping sebagai sarana untuk menekan pejabat tata usaha negara agar mematuhi prosedural, juga sebagai sarana perlindungan hukum bagi rakyat.

Prosedur adalah tahapan-tahapan yang harus dilalui baik oleh organ negara/tata usaha negara/instansi maupun oleh warga masyarakat sebelum keputusan/ketetapan dikeluarkan. Prosedur diperlukan untuk melahirkan suatu keputusan yang baik, tanpa mengikuti prosedur tertentu dalam melahirkan keputusan sulit dibayangkan akibat hukum yang menjadi tujuan dari suatu keputusan.

Penegakan hukum merupakan suatu kewajiban, pelanggar hukum baik tertulis maupun tidak tertulis harus diberi sanksi termasuk sikap tindak administrasi negara dalam menjalankan tugasnya yang salah dalam memberikan administrasi perizinan.

Jadi pelanggar atas hukum administrasi negara baik itu administrasi negara itu sendiri maupun masyarakat pengguna administrasi itu sendiri harus diberikan sanksi adminsitratif.

Sanksi administratif misalnya seperti yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 meliputi: paksaan pemerintah,embayaran sejumlah uang tertentu, dan pencabutan izin usaha dan atau kegiatan.

Paksaan pemerintah sebagaimana diatur dalam Pasal 25 ayat (1) UUPLH dapat berupa:

a. Tindakan untuk mencegah terjadinya pelanggaran.

b. Tindakan untuk mengakhiri pelanggaran

c. Tindakan menanggulangi akibat yang timbul

d. Tindakan penyelamatan

e. Tindakan pemulihan.

Tindakan pemberian izin, pencabutan izin, pengawasan dan pemberian sanksi seperti di atas adalah merupakan tindakan administratif, sehingga apabila timbul sengketa maka sengketa tersebut adalah merupakan sengketa hukum administrasi negara yang menjadi yuridiksi Badan Peradilan Administrasi/PTUN.

Hal ini dapat dilihat dalam perkara yang diajukan oleh Puliono di Pengadilan Tata Usaha Negara Medan yang bertindak untuk atas nama 167 orang penduduk Sawit Seberang, yang mengajukan gugatan terhadap Kanwil BPN Kota Medan dan PTPN IV (Perkara No.01/G/2000/PTUN.Mdn). Menurut penggugat tanah seluas 1050 ha yang terletak di Kabupaten Langkat setempat dikenal dengan Sawit Seberang adalah tanah milik penggugat yang diambil secara paksa pada jaman orde baru, oleh karena itu penggugat memohon kepada Kanwil BPN agar mengukur dan mengeluarkan tanah seluas 1050 ha dari HGU PTPN IV yang telah berakhir haknya.

Perkara ini sebenarnya merupakan perkara yang dapat diajukan secara gugatan perwakilan (class actions) akan tetapi sayang pemeriksaannya tidak dilakukan menurut prosedur pemeriksaan alasan gugatan perwakilan (class actions).

Perkara yang hampir sama, yang diajukan oleh Khairul Anwar, dkk., v., BPN Kabupaten Deli Serdang, dkk., di Pengadilan Tata Usaha Negara Medan tahun 2000 No.18/G/2000/PTUN.Mdn., juga diperiksa seperti proses pemeriksaan gugatan biasa di Pengadilan Tata Usaha Negara Medan, belum menerapkan suatu asas-asas hukum yang terdapat dalam gugatan perwakilan (class actions).

2. Hak gugatan organisasi (legal standing/ius standi) di Pengadilan Tata Usaha Negara

Setelah berdirinya Peradilan Tata Usaha Negara perkembangannya sangat menggembirakan, hal ini dapat dilihat dari putusan Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta dalam kasus yang terkenal sebagai kasus Dana Raboisasi, yang diajukan WALHI, dkk., sebagai Penggugat v. Presiden RI dalam kapasitas pejabat negara, terhadap pembatalan Surat Keputusan Presiden No.42 Tahun 1994 tentang Bantuan Pinjaman Kepada Perusahaan Perseroan (Persero) PT. Industri Pesawat Terbang Nusantara (PT. IPTN).

Dikatakan sangat menggembirakan karena secara tidak disadari telah memperluas arti kepentingan menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, sebab dalam perkara tersebut pengadilan telah menerima organisasi kemasyarakatan sebagai penggugat di Pengadilan Tata Usaha Negara yang walaupun sebahagian dari penggugat dinyatakan tidak berkualitas sebagai penggugat yang akhirnya dikeluarkan sebagai penggugat.

Kepentingan yang dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 merupakan kepentingan perseorangan/individual yang langsung mengalami/ menderita kerugian atas diterbitkannya objek sengketa/surat keputusan tata usaha negara, dalam kapasitas gugatan organisasi, sudah barang tentu kepentingan yang dirugikan itu tidak langsung dialami oleh organisasi itu.

Adapun dasar pertimbangan pengadilan menerima dan menetapkan hak standing LSM dalam kasus ini adalah:

1. Bahwa tujuan organisasi tersebut adalah benar-benar melindungi lingkungan hidup atas menjaga kelestarian alam, dimana tujuan tersebut harus tercantum dan dapat dilihat dalam anggaran dasar organisasi yang bersangkutan.

2. Bahwa organisasi yang bersangkutan haruslah berbentuk badan hukum ataupun yayasan.

3. Bahwa organisasi tersebut harus secara berkesinambungan menunjukkan adanya kepedulian terhadap perlindungan lingkungan hidup yang nyata di masyarakat.

Putusan pengadilan terdahulu diikuti lagi dalam perkembangan hukum berikutnya yang menerima organisasi sebagai pihak penggugat di Pengadilan Tata Usaha Negara, misalnya dalam perkara 71/G.TUN/2001/PTUN-JKT, antara Yayasan Lembaga Pengembangan Hukum Lingkungan Indonesia/Indonesian Centre for Environment Law (ICEL), dkk., v. Menteri Pertanian RI, dkk., yang mempermasalahkan surat keputusan yang diterbitkan oleh Tergugat No.107/Kpts/KB.430/2/2001 tgl. 7 Pebruari 2001 tentang Pelepasan secara terbatas 35B (BOLLGARD) sebagaimana diusulkan PT. Monagro Kimia. Menurut penggugat pemberian surat izin tersebut harus memakai AMDAL.

Agar ada suatu kesamaan bentuk maupun tahapan-tahapan yang akan dilalui dalam pengajuan dan penyelesaian gugatan perwakilan (class actions), sebaiknya diatur dalam suatu peraturan hukum acara sebagai payung beracara menurut prosedur gugatan perwakilan (class actions) dan hak gugatan organisasi (legal standing).

KESIMPULAN

Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa:

1. Gugatan perwakilan (class actions) adalah gugatan dari sekelompok masyarakat dalam jumlah besar yang mempunyai kesamaan kepentingan (interest) yang dirugikan atas suatu persoalan hukum, yang diwakili oleh seorang atau sekelompok untuk bertindak atas diri mereka dan mewakili kepentingan dari kelompok masyarakat lainnya (class members).
2. Prosedur pemeriksaan gugatan perwakilan (class actions) dalam pengadilan tata usaha negara pada prinsipnya sama seperti pemeriksaan gugatan perwakilan (class actions) di pengadilan perdata asalkan objek yang dipermasalahkannya tersebut merupakan pelanggaran terhadap kaedah hukum administrasi negara/tata usaha negara. Yang terpenting dalam pengajuan gugatan perwakilan ini ada suatu permohonan untuk pemeriksaan gugatan atas dasar asas-asas yang terdapat dalam class actions, misalnya adanya uji kelayakan menjadi perwakilan kelas (prelminary certification test) yang dilakukan dengan cara notification, dan pemberian kesempatan untuk masuk (opt in) atau keluar dari suatu gugatan (opt out).
3. Apabila suatu gugatan memenuhi persyaratan untuk diperiksa secara class actions maka pengadilan akan mengabulkan permohonan tersebut dalam bentuk penetapan. Sebaliknya apabila gugatan yang dimohonkan tidak memenuhi persyaratan untuk diperiksa menurut prosedur class actions maka gugatan tersebut ditolak pemeriksaannya dengan proses pemeriksaan gugatan perwakilan (class actions) dan selanjutnya gugatan tersebut akan diperiksa secara gugatan perkara biasa saja.