MAKALAH TENTANG GBHN

BAB I

PENDAHULUAN

A.    Latar Belakang

Selama beberapa dekade yang lalu arah perjalanan negara yang telah ditempuh oleh bangsa Indonesia didasarkan pada UUD 45, arah atau keinginan rakyat dalam masa tertentu dituangkan didalam GBHN (Garis-garis Besar daripada Haluan Negara). Berdasarkan UUD 1945 (pra-perubahan) pembuatan GBHN ini dilakukan oleh MPR. Suatu majelis yang merepresentasikan masyarakat Indonesia tanpa terkecuali. MPR merupakan maket atau miniatur dari masyarakat Indonesia dalam melakukan proses kedaulatan rakyat. Ketentuan tentang wewenang MPR dalam pembuatan GBHN tertuang didalam pasal 3 UUD 1945 (pra-perubahan).

GBHN merupakan pernyataan keinginan rakyat yang menjadi acuan utama atas segala kiprah penyelenggara negara dalam mewujudkan cita-cita bangsa bernegara, yang secara explisit tesurat didalam pembukaan UUD 1945. Upaya mewujudkan cita-cita bangsa secara sederhana diartikan sebagai upaya pembangunan bangsa. Karena pembangunan itu sendiri dapat diartikan sebagai peningkatan kualitas dan derajat kehidupan seutuhnya dari seluruh rakyat Indonesia. Oleh karenanya bentuk operasional dari GBHN ini selama beberapa dekade diwujudkan dalam bentuk Rencana Pembangunan Nasional.

Dengan adanya rencana pembangunan para penyelenggara negara mempunyai pegangan dan sasaran serta target yang harus dicapainya dalam kurun waktu tertentu. Repelita misalnya adalah rencana pembangunan yang memiliki rentang waktu selama 5 tahun. Repelita dipergunakan sebagai penjabaran dari GBHN pada masa awal pemerintahan Soeharto sampai dengan tahun 1998. Dengan demikian harapan rakyat dan kenyataan yang didapatkan bisa dengan mudah diukur dengan referensi dokumen tersebut. Bahkan pengukuran kinerja pemerintahan, dalam hal ini presiden selaku mandataris MPR, didasarkan atas kesungguhan dan keberhasilan presiden dalam menerjemahkan dan melaksanakan GBHN tersebut. Presiden pada saat itu merupakan mandataris MPR yang harus menjalankan keputusan-keputusan yang dihasilkan oleh MPR, termasuk GBHN. Contoh yang paling aktual adalah ditolaknya pertanggung jawaban presiden Habibie oleh MPR. Dengan penolakan tersebut yang bersangkutan diberhentikan dan tidak dapat dipilih kembali menjadi presiden Republik Indonesia.

Meskipun bagi beberapa kalangan agak sulit mengkategorikan GBHN ini, namun selama beberapa dekade GBHN ini telah menjadi suatu dokumen yang sakti bahkan sakral, berdosa bila dilanggar. Lebih jauh lagi maksud dan tujuan dari GBHN inipun diartikan berbeda oleh satu orang dengan lainnya. Apabila ini dikategorikan sebagai visi, bukankah visi bangsa sudah tecantum didalam konstitusi?. Apabila ini kehendak rakyat, bukankah konstitusi juga merupakan wujud tertulis dari kontrak sosial untuk bangsa ini bernegara beserta tujuan bernegara?

Untuk memahami maksud, tujuan serta kegunaan GBHN, barangkali haruslah diteliti suasana kebatinan ketika UUD 1945 ini disusun, para pendiri bangsa ini pada saat itu ingin menegaskan bahwa visi bangsa haruslah dinamis, seiring dengan berlalunya waktu. Untuk itu daripada merubah konstitusi setiap saat, lebih baik diciptakan suatu dokumen lain yakni GBHN yang bisa dievaluasi, dianalisa, dirubah bahkan diganti setiap 5 tahun oleh lembaga yang berkewenangan membuat konstitusi, yakni MPR selaku manifestasi dari kedaulatan rakyat.

Kontroversi dan salah kaprah akan pengertian fungsi GBHN, akhirnya disudahi dengan dirubahnya UUD 1945. Didalam perubahan yang ketiga dan keempat UUD 1945, kewenangan MPR menyusun GBHN telah dihilangkan. MPR, yang anggotanya akan terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD, hanya bertugas untuk merubah dan menetapkan UUD, melantik presiden serta wakil presiden terpilih, yang dipilih langsung oleh rakyat, dan dapat memberhentikan presiden serta wakil presiden dalam masa jabatannya apabila yang bersangkutan melanggar hukum dan berkhianat terhadap negara.

Berbagai konsekwensi dari perubahan UUD 1945 ini akan menjadikan kehidupan bangsa bernegara ini pada masa pasca 2004 akan mengalami perubahan yang amat mendasar, antara lain; MPR menjadi neben dengan lembaga tinggi lainnya; anggota MPR terdiri dari anggota DPR dan DPD; presiden, wakil presiden, anggota DPR, anggota DPD dipilih secara langsung oleh rakyat, dan tidak ada lagi GBHN. Ketiadaan GBHN tentunya akan berpengaruh kepada sistem dan alat untuk mewujukan cita-cita bangsa bernegara, atau lebih sempit lagi akan merubah sistem perencanaan pembangunan nasional. Perubahan sistem perencanaan nasional inilah yang akan dicoba dibahas didalam makalah ini.

B.     Rumusan Masalah

1.      Bagaimana Perubahan sistem perencanaan nasional ?

2.      Bagaimana menentukan arah penyelenggaraan negara dengan tujuan mewujudkan kehidupan yang demokratis, berkeadilan sosial, melindungi hak asasi manusia, menegakkan supremasi hukum dalam tatanan masyarakat dan bangsa yang beradab, berakhlak mulia, mandiri, bebas, maju dan sejahtera untuk kurun waktu lima tahun ke depan ?

C.     Tujuan

1.      Untuk mengetahui bagaimana Perubahan sistem perencanaan nasional

2.      Untuk bagaimana menentukan arah penyelenggaraan negara dengan tujuan mewujudkan kehidupan yang demokratis, berkeadilan sosial, melindungi hak asasi manusia, menegakkan supremasi hukum dalam tatanan masyarakat dan bangsa yang beradab, berakhlak mulia, mandiri, bebas, maju dan sejahtera untuk kurun waktu lima tahun ke depan

D.    Manfaat

1.      Memberikan sumbangsi ilmu kepada pembaca mengenai Perubahan sistem perencanaan nasional

2.      Memberikan masukan kepada instansi terkait tentang bagaimana menentukan arah penyelenggaraan negara dengan tujuan mewujudkan kehidupan yang demokratis, berkeadilan sosial, melindungi hak asasi manusia, menegakkan supremasi hukum dalam tatanan masyarakat dan bangsa yang beradab, berakhlak mulia, mandiri, bebas, maju dan sejahtera untuk kurun waktu lima tahun ke depan.

BAB II

PEMBAHASAN

A.    Perubahan sistem perencanaan nasional

1.      Peran pemerintah dalam perekonomian

Untuk membicarakan perencanaan pembangunan seyogyanya kita harus mengenal dasar pemikirannya. Cetusan awal atas perlunya campur tangan pemerintah dalam perekonomian disampaikan antara lain oleh ekonom John Maynard Keynes, sebagai reaksi atau koreksi atas sistem ekonomi pasar, tanpa campur tangan pemerintah, yang dikemukakan oleh Adam Smith beberapa dekade sebelumnya. Pemikiran Adam Smith muncul pada saat revolusi industri berlangsung di Eropah terutama di Inggris dan Perancis.

Para pemikir dari mazhab ekonomi pasar berasumsi bahwa peranan pemerintah haruslah seminimal mungkin bahkan sebisanya tanpa campur tangan dari pemerintah sama sekali. Kalaupun pemerintah harus berkiprah dalam perekonomian, terbatas hanya pada kegiatan yang tidak atau belum bisa dilakukan oleh swasta. Dengan mekanisme ini dipercaya bahwa antara penawaran (supply) dan permintaan (demand) akan mencapai keseimbangannya sendiri, dengan bantuan „the invisible hand“.

Pada prakteknya asumsi tersebut tidaklah menjadi kenyataan, banyak faktor yang berperan dan mempengaruhi mekanisme pasar. Faktor-faktor inilah yang mengakibatkan kegagalan atau distorsi pada mekanisme pasar. Misalnya saja ketidak setaraan informasi, timbulnya monopoli, eksternalitis dan yang paling terasa adalah adanya barang yang dikenal sebagai „public goods“, dimana barang ini sama sekali tidak bisa mengikuti mekanisme pasar. Sifat dari barang umum (public goods) ini adalah; (1) umum (non excludable) dan (2) tak ada tandingan (non-rivalry). Barang ini hanya dapat disediakan oleh pemerintah. Selain itu juga tugas pemerintah adalah melindungi mereka yang tidak „fit“ dalam ekonomi pasar, antara lain si miskin.

Didalam perkembangannya pemikiran sistem perekonomian telah menimbulkan ekstrim-ekstrim sistem perekonomian yang dianut didunia ini, yaitu sosialis dan kapitalis, meskipun keduanya ternyata masih memiliki „grey area“, jadi tidaklah murni sosialis atau kapitalis. Hal inilah yang memicu Keynes mengemukakan pentingnya pemerintah berperan dalam perekonomian, ia berpendapat bahwa pemerintah harus campur tangan (intervensi) dalam sistem perekonomian dan berperan sebagai regulator serta bertindak sebagai penyedia public goods dan pengentas si miskin. Regulasi atau intervensi pemerintah terhadap pasar diwujudkan dalam bentuk kebijakan publik berupa berbagai jenis peraturan perundangan. Intervensi pemerintah ini pada dasarnya dilakukan untuk menanggulangi kegagalan pasar dan melindungi si miskin yang tidak fit dalam mengikuti mekanisme pasar. Artinya peran pemerintah dalam perekonomian harus betul-betul berfihak kepada rakyat.

Dengan demikian agar peran pemerintah benar-benar berfihak kepada dan untuk kepentingan rakyat, serta agar benar-benar efektif dan efisien, maka diperlukan suatu perencanaan yang matang. Hal inilah kiranya yang menjadi dasar atas pemikiran diperlukannya suatu perencanaan pembangunan nasional. Dengan rencana ini rakyat akan mengetahui untuk apa dan pada kegiatan apa pemerintah akan berkiprah, serta manfaat dan keuntungan apa yang akan diperoleh oleh rakyat. Dengan rencana ini pula rakyat akan mengetahui kewajiban atau pengorbanan (cost) yang harus ditanggungnya akibat kiprah pemerintah ini.

2.      Praktek Perencanaan Pembangunan d Indonesia Sejak Kemerdekaan

Apabila kita simak amanat yang tersurat dalam UUD 45, kita dapat menyimpulkan bahwa para pendiri negara ini tidak ingin sistem perekonomian Indonesia menganut salah satu ekstrim, tidak sosialis dan tidak pula kapitalis. Didalam penjelasan pasal 33 UUD 45 sebelum diamandemen, mereka menginginkan kiprah setara, seiiring dan harmoni diantara masyarakat, pemerintah dan swasta dalam perekonomian nasional, yakni melalui Koperasi, BUMN/D dan Perusahaan. Bahkan pemerintah dibatasi hanya pada hal-hal yang berkaitan dengan hajat hidup orang banyak. Kenyataan ini membuktikan bahwa mereka, para pendiri bangsa, telah berpandangan jauh kedepan, bahwasanya Indonesia tidak akan dapat menjalankan salah satu ekstrim dari sistem perekonomian.

Sejak awal kemerdekaan, sistem perekonomian Indonesia dijalankan sesuai amanat UUD 45 tersebut. Agar peran pemerintah dapat lebih efektif maka para pendiri negeri ini, dua tahun setelah kemerdekaan yakni April 1947, telah membentuk Panitia Pemikir Siasat Ekonomi, ketuanya pada saat itu tercatat Drs. Mohammad Hatta. Hasil dari panitia ini berupa rencana dengan tajuk „Dasar Pokok daripada Plan Mengatur Ekonomi Indonesia“. Dokumen ini merupakan tonggak awal atau bukti sejarah akan terdapatnya rencana pembangunan yang pertama dalam negara Republik Indonesia. Keadaan negara pada saat itu mengakibatkan plan tersebut tidak dapat dilaksanakan, sampai akhirnya dibuat dokumen lain berupa perencanaan beberapa sektor perekonomian, rencana ini dikenal sebagai „Plan Produksi Tiga tahun RI“. Rentang waktu dari plan itu antara 1948 sampai dengan 1950. Plan inipun tidak dapat dilaksanakan. Sampai akhirnya terbentuk Republik Indonesia Serikat yang bersifat federal. Dari tahun 1950 sampai dengan 1952 telah dibuat berbagai jenis rencana darurat dalam menyelesaikan masalah mendesak. Situasi dan kondisi kehidupan bernegara pada saat itu menyebabkan berbagai rencana inipun gagal dilaksanakan.

Pada tahun 1952 terbentuklah Biro Perancang Negara, dibawah Kementerian Negara Urusan Pembangunan, yang dijabat oleh Ir. H. Djuanda. Usaha mereka telah menghasilkan Rencana Pembangunan Lima Tahun (RPLT) 1956-1960. Lagi-lagi hiruk pikuk kehidupan politik dalam negeri pada saat itu telah menghambat pelaksanaan RPLT ini. Sampai akhirnya terdapat perubahan yang sangat mendasar dengan dikeluarkannya dekrit presiden 5 Juli 1959, yang mengembalikan konstitusi negara kepada UUD 1945.

Sebagai tindak lanjut dari dekrit presiden dibentuklah Dewan Perancang Nasional (Depernas) yang diketuai oleh Mr. Muhammad Yamin. Tugas dari dewan ini adalah menyusun rencana pembangunan nasional. Lembaga ini berhasil menyusun Rencana Pembangunan Semesta Berencana (Comprehensive National Development Plan) untuk jangka waktu 1961-1969. Melalui Penetapan Presiden No 12 tahun 1963 (Penpres 12/1963), Depernas dirubah menjadi Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas). Inilah tonggak sejarah berdirinya Bappenas.

Kehidupan politik bangsa bernegara pada saat itu, yang ditandai dengan Perjuangan Pembebasan Irian Barat, kemudian Penentangan berdirinya negara Malaysia serta berujung pada Pemberontakan G 30 S/PKI, telah mengakibatkan terhambatnya proses pembangunan berencana. Akibatnya berbagai rencana ad-hoc telah disusun pada masa itu. Masa bergejolak ini berakhir dengan mundurnya Presiden Soekarno yang ditandai dengan penyerahan kekuasaannya kepada Mayjen Soeharto melalui Surat Perintah 11 Maret 1966 (Supersemar).

Seiring dengan terbentuknya pemerintahan baru, dan dalam rangka memulihkan kondisi perekonomian nasional yang carut marut akibat pemberontakan G 30 S/PKI tersebut, melalui Instruksi Presidium Kabinet No 15/EK/IN/1967, Bappenas telah ditugasi untuk membuat rencana pemulihan ekonomi, rencana yang dihasilkannya bernama Rencana Pembangunan Lima Tahun I (Repelita I), untuk kurun waktu tahun 1969 sampai dengan tahun 1973. Era Repelita telah berlangsung sampai dengan Repelita ke VI yang berakhir pada tahun 1998. Proses perencanaan pada era Repelita selalu didasarkan kepada GBHN yang dihasilkan oleh MPR yang bersidang lima tahun sekali. Mekanisme dan bagan alir dari proses ini dapat dilihat pada Gambar 1.

Gambar 1

Siklus Perencanaan Pembangunan Nasional

1969 – 1998

   



                                                                                    Sumber: Bappenas

Pada masa tersebut mekanisme perencanaan dan pengendalian pembangunan nasional, terutama pembangunan daerah, antara lain mengacu kepada Peraturan Menteri Dalam Negeri No.9 Tahun 1982 tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan di Daerah atau yang lebih dikenal sebagai P5D. Pedoman ini pada dasarnya menganut perencanaan berjenjang dari bawah keatas dari mulai tingkat desa sampai dengan tingkat nasional.

Ritual mekanisme perencanaan ini dimulai dengan Musbangdes ditingkat Kelurahan atau Desa, kemudian Temu Karya Pembangunan ditingkat  Kecamatan, Rapat Koordinasi Pembangunan (Rakorbang) DT II di Kabupaten atau Kotamadya, dan Rakorbang DT I untuk tingkat propinsi. Sedangkan untuk beberapa propinsi yang terletak pada suatu wilayah pengembangan utama atau mempunyai kepentingan bersama dilakukan Konsultasi Regional Pembangunan (Konregbang), untuk kemudian bermuara pada Konsultasi Nasional Pembangunan (Konasbang) di tingkat pusat.

Didalam setiap pertemuan ritual perencanaan pembangunan sebetulnya diharapkan terjadi interaksi antar pelaku (stake holders) pembangunan dan penerima manfaat hasil pembangunan yang berada di daerah. Misalnya saja pada penyelenggaraan Musbangdes masyarakat desa atau kelurahan selaku penerima manfaat langsung dari hasil pembangunan seharusnya turut berpartisipasi menentukan jenis kegiatan yang akan dilaksanakan dan mengetahui dampak yang akan ditimbulkan serta "social cost" yang harus dibayar.  Sepertinya pertemuan ini sudah sangat ideal dan memadai namun pada pelaksanaannya hak masyarakat dan partisipasi masyarakat ini hanya diwakili oleh LKMD, sedangkan Rakorbang yang berada di DT II umumnya hanya diikuti oleh aparat pemerintah dan perwakilan DPRD yang biasanya diwakili oleh anggota panitia anggaran, tidak ada lagi keterlibatan masyarakat awam didalam proses perencanaan pembangunan selanjutnya. Peserta dari birokrasi biasanya berasal dari dinas-dinas sektoral. Yang diharapkan didalam penyelenggaraan Rakorbang ini sebenarnya adalah terjadinya pemadu-serasian antara pendekatan "top down" yang dimiliki   oleh instansi sektoral dan pendekatan "bottom up" yang diemban oleh instansi daerah berdasarkan dari usulan masyarakat melalui Musbangdes dan Temu Karya Pembangunan. Didalam prakteknya forum ini lebih bersifat pemangkasan usulan atau keinginan daerah oleh instansi diatasnya dengan alasan prioritas dan ketersediaan dana. Kegiatan perencanaan tahunan yang selama beberapa dekade  dilaksanakan secara skematis terdapat pada Gambar 2.



Keterangan:

Kandep: Kantor Departemen

Kanwil: Kantor Wilayah

DUP: Daftar Usulan Proyek                                                              Sumber: Bappenas

Sebenarnya P5 D sendiri tidak tepat kalau dikatakan sebagai mekanisme atau proses perencanaan pembangunan. Kenapa?, karena apa yang dibicarakan didalam forum tersebut sebagian terbesar hanya pembicaraan atau diskusi mengenai usulan-usulan kegiatan yang "diminta" atau "diperlukan" oleh "masyarakat " di daerah, yang akan didanai dan dilaksanakan oleh departemen atau instansi pusat di daerah, atau kegiatan daerah yang akan didanai dari pemerintah pusat. Sedangkan banyak kegiatan-kegiatan lain yang dilakukan dan didanai oleh pemerintah daerah dan masyarakat daerah tidak sempat atau tidak pernah dianggap penting untuk dibicarakan dan dikoordinasikan didalam Rakorbang.

Mekanisme perencanaan program pembangunan atau lebih tepat penganggaran pembangunan di tingkat Kabupaten atau Kota hanya terjadi pada proses pembuatan APBD, yang titik beratnya lebih kepada alokasi anggaran untuk setiap kegiatan. Peserta didalam proses ini lebih dipersempit lagi yaitu hanya terbatas pada panitia anggaran dan dinas yang berkepentingan. Sehingga proses perencanaan dan pengangaran rencana dalam arti yang sebenarnya  sejauh ini belum terlaksana dengan baik.

Dari beberapa dasawarsa pelaksanaan pembangunan di daerah dengan menerapkan mekanisme P5D ini secara umum ditemui berbagai kekurangan atau ketidak-taatan azas kalau tidak mau disebut penyimpangan antara lain:

1.                  Desentralisasi tidak berjalan dengan baik dan benar, terbukti dengan masih banyaknya wewenang atau urusan yang sudah diserahkan kepada daerah masih tetap ditangani oleh pusat.

2.                  Meskipun dana pembangunan dari pusat untuk daerah ada yang bersifat "block grant" namun pada pelaksanaannya masih penuh dengan berbagai intervensi dari pusat yang disalurkan dengan melalui Pedoman Umum, Juklak, Juknis dan berbagai Pengarahan lainnya.

3.                  Partisipasi masyarakat selaku penerima manfaat dan penanggung resiko, sangat lemah, walaupun secara legal aspirasi masyarakat seharusnya dicerminkan atau disuarakan oleh wakil rakyat di DPRD.

4.                  Hasil-hasil dari berbagai forum koordinasi didaerah acapkali tidak digubris oleh instansi pusat dengan berbagai alasan. Forum koordinasi hanya sebagai ajang kenduri yang bersifat ritual setiap tahun.

5.                  Forum koordinasi ala P5D lebih banyak kearah forum penyelarasan "shopping list" atau daftar kemauan ketimbang proses perencanaan.

6.                  Mengingat proses birokrasi yang ditempuh cukup memakan waktu yang panjang, maka masyarakat tidak mendapatkan kepastian kapan keinginannya akan terwujud.

Sebenarnya kita tidak perlu heran dengan segala kelemahan dan kekurangan didalam proses perencanaan atau tepatnya penganggaran pembangunan yang berjalan pada masa Soeharto. Karena memang "paradigma pembangunan" yang dianut oleh pemerintah pada waktu itu adalah "pertumbuhan". Dengan demikian maka titik berat investasi pemerintah ada pada departemen sektoral selaku pelaksana pembangunan sektoral. Departemen teknis memang mempunyai tanggung jawab untuk melaksanakan berbagai kegiatan pembangunan sektoral sebagai pengejawantahan dari investasi sektor yang diembannya dalam urunan terhadap pertumbuhan yang ditargetkan pada tahun anggaran yang bersangkutan.

Pada perkembangannya antara tahun 1998 sampai dengan 1999 terjadi kevacuman dalam pelaksanaan pembangunan, sebab apa yang seharusnya dituangkan dalam Repelita VII dengan mengacu kepada GBHN tahun 1998 tidak dapat disusun, hal ini terjadi sebagai akibat dari krisis total yang dimulai pada tahun 1997 dengan krisis moneter, kemudian krisis ekonomi dan berlanjut dengan krisis sosial-ekonomi-politik. Sementara itu GBHN terakhir yang dihasilkan oleh MPR adalah GBHN 1999–2004. GBHN merupakan acuan yang mendasar bagi tersusunnya rencana pembanguan untuk kurun waktu tertentu.

Dengan diundangkannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tetang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah maka daerah telah diberikan hampir seluruh kewenangan dan pembiayaan atas pelayanan kepada masyarakat. Sebagai konsekwensi dari pemberian kewenangan yang amat luas bagi daerah disertai pula dengan semakin leluasanya pemerintah daerah untuk menggunakan dana yang menjadi haknya, maka peran dan tanggung jawab pemerintah daerah didalam perencanaan pembangunan akan semakin berat. Adanya desentralisasi dan otonomi daerah mengakibatkan jenis rencana pembangunan menjadi beragam sesuai dengan jenis pemerintahan yang ada menurut UU No.22 Tahun 1999. Rencana-rencana tersebut tidak ada hubungan secara hierarkhi, sebagai contoh, Rencana Pembangunan Kota bukan merupakan turunan atau penjabaran dari Rencana Pembangunan Propinsi, dan seterusnya. Dengan mengacu kepada jenis pemerintahan yang ada, maka jenis rencana pembangunan setidaknya ada empat jenis yaitu: (1) Program Pembangunan Nasional, (2) Program Pembangunan Daerah Propinsi, (3) Program Pembangunan Daerah Kabupaten, dan (4) Program Pembangunan Daerah Kota. Bagan dari jenis perencanaan pada era desentralisasi terlihat pada Gambar 3.

Gambar 3
Jenis dan Jenjang Perencanaan Pembangunan

   

   

   

   

UUD 45



   

   



   



    PEMBANGUNAN NASIONAL

&

PEMBANGUNAN DAERAH


Sumber: Penulis

Sedangkan mekanisme dan proses perencanaan pembangunan sebagaimana disebutkan pada bagian lain, akan sangat berbeda, tidak ada lagi arahan dari atas dan usulan dari bawah. Masing-masing jenis pemerintahan dapat membuat dan mempunyai masing-masing rencana pembangunannya, tanpa harus saling menunggu atau saling bergantung satu sama lainnya. Namun demikian untuk melestarikan dan merekatkan persatuan dan kesatuan bangsa, forum koordinasi semacam "Rakorbang" atau "Konasbang" masih tetap diperlukan. Selain itu juga keterkaitan dan saling mengacu, serta saling melengkapi antar rencana pembangunan masih sangat diharapkan. Forum koordinasi pembangunan bukan lagi semacam forum pengajuan daftar keinginan, namun merupakan forum pemadu-serasian antara Rencana Pembangunan Nasional dengan Rencana Pembangunan Propinsi atau Kabupaten atau Kota, bahkan juga untuk pemadu-serasian rencana antar daerah yang bertetangga atau berada dalam satu kendala alam bersama, misalnya dalam satu daerah aliran sungai, atau berada dalam kelompok pengguna prasarana bersama misalnya pengguna pelabuhan regional bersama. Disamping itu juga peran pemerintah pusat didalam perencanaan pembangunan masih diperlukan, terutama didalam bidang makro ekonomi, standarisasi, dan yang paling utama adalah dalam hal penanggulangan kesenjangan antar daerah, dan antar penduduk, baik dari segi potensi sumber daya maupun dari segi potensi lainnya yang akan berpeluang untuk merusak sendi-sendi kesatuan dan persatuan bangsa.

Mengingat kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan sebagian besar sudah berada ditangan daerah ditambah lagi dengan kemampuan keuangan daerah yang cukup beragam, maka perlu diwaspadai akan terjadinya berbagai dampak buruk dari "egoisme daerah", misalnya: (a) hambatan arus barang dan jasa antar daerah, (b) hambatan arus perpindahan penduduk antar daerah, dan (c) perbedaan kapasitas dan kondisi masing-masing daerah. Dampak-dampak seperti ini seyogyanya bisa diselesaikan didalam suatu forum koordinasi pembangunan.

    Sistem Perencanan Nasional Dimasa Datang

UUD 45 sampai dengan perubahan yang keempat telah mengamanatkan beberapa hal yang dapat berdampak „revolusioner“ pada tatanan hidup bangsa bernegara. Beberapa perubahan tersebut antara lain: (1) Presiden dan wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat dalam satu paket, (2) MPR terdiri dari anggota DPD dan DPR, (3) Jabatan presiden dan wakil presiden bersifat tetap waktu (fixed term), sehingga tidak bisa diberhentikan kecuali melanggar hukum, dan (4) MPR tidak lagi membuat GBHN.

Ketiadaan GBHN merupakan konsekwensi logis dari pemilihan presiden secara langsung. Sebab salah satu aspek penilaian terhadap calon presiden adalah visi atau rencana atau program yang ditawarkannya dalam upaya pemerintahannya mencapai cita-cita bangsa bernegara yang secara eksplisit tersurat didalam pembukaan UUD 1945. Andaikata yang bersangkutan dapat memenangi pemilihan umum, maka tawaran tersebut harus dapat diwujudkannya pada masa jabatannya. Apabila tidak, maka yang bersangkutan akan dianggap gagal, akibatnya dia tidak akan dipilih lagi oleh rakyat untuk jabatan berikutnya. Pada Gambar 4, dapat dilihat alur perencanaan pada pasca amandemen UUD 1945.

Gambar 4
Alur Perencanaan Pada Sistem Pemilihan Presiden Langsung

   

   

   

   

   

   

   

   

   



Sumber: penulis

Dengan demikian pembuatan rencana, apapun namanya, pasti akan terus dilakukan. Masalahnya adalah siapa yang harus membuatnya, dan apa dasar pemikirannya, legitimasinya dituangkan dalam bentuk apa?. Lebih jauh lagi tahapan perencanaannya dan akuntabilitas dari perencanaan tersebut. Dengan demikian „rencana“ untuk menjalankan pemerintahan dalam rangka mewujudkan cita-cita bangsa mutlak diperlukan untuk mengawasi dan mengukur kinerja pemerintahan.

„Rencana Kerja“ pemerintahan dimasa mendatang akan berisi Rencana Strategis Pemerintahan yang sedang berlangsung selama masa kerjanya. Dengan demikian rencana yang dibuat sifatnya akan berubah dari sebuah dokumen yang bersifat teknis menjadi dokumen yang bersifat politis. Dengan konstelasi politik di Indonesia dewasa ini dan dimasa datang, dimana dapat diramalkan tidak akan ada partai peserta pemilu yang akan mendapatkan mayoritas suara, maka dokumen ini akan menjadi acuan bersama dalam menjalankan pemerintah secara koalisi. Dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, maka dokumen rencana ini tidak harus berupa rencana fiskal, karena sebagian besar rencana tersebut akan dibuat dan dijabarkan oleh pemerintah daerah. Sementara jajaran pada pemerintahan nasional, yakni Departemen dan LPND hanya akan menjalankan tugas pokok dan fungsinya sesuai dengan kewenangannya. Tugas mereka hanya menjalankan kewenangan pemerintahan nasional. Sehingga rencana strategis dari masing-masing instansi seyogyanya dibuat oleh instansi yang bersangkutan.

Sementara itu perencanaan keuangan negara dijalankan dengan mengacu kepada kelanggengan fiskal (fiscal sustainability). Sistem yang banyak dianut oleh negara-negara lain untuk menjaga kelanggengan fiskal ini antara lain dengan rancangan Medium Term Expenditure Framework (MTEF), didalam sistem ini tidak dipisahkan kategori-kategori penganggaran yang selama beberapa dekade dipergunakan di Indonesia, yakni pemisahan antara anggaran pembangunan dan anggaran rutin. Yang menjadi acuan adalah kegiatan apa yang akan dilakukan oleh instansi yang bersangkutan, baik untuk investasi (pembangunan) maupun konsumsi dan pemeliharaan (rutin), dalam menunjang rencana kerja pemerintah. Perubahan paradigma pengelolaan keuangan ini telah diantisipasi dengan diundangkannya UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Kenapa sistem MTEF yang dirasakan paling cocok untuk sistem politik yang akan berlaku di Indonesia pasca 2004? Jawabannya tiada lain adalah bahwa pemerintahan dari seorang presiden hanya akan berlangsung selama 5 tahun, sudahlah fitrahnya apabila fokus perhatiannya hanya akan ditujukan kepada masa pemerintahannya saja. Namun demikian MTEF yang akan diterapkan di Indonesia harus mengalami penyesuaian, yakni bukan untuk masa 3 tahun tetapi untuk masa 4 tahun. Berbagai penyesuaian ini diperlukan karena MTEF dikembangkan dan dimanfaatkan dinegara yang umumnya memiliki masa pemerintahan 4 tahun, sementara di Indonesia masa pemerintahannya adalah 5 tahun, sehingga MTEF yang cocok di Indonesia adalah untuk 4 tahun.

Agar „Rencana Kerja“ pemerintahan dapat ditaati oleh segenap parafihak pemerintahan maka rencana tersebut haruslah memiliki dasar hukum. Mengingat „Rencana Kerja“ pemerintahan ini sepenuhnya berada pada tanggung jawab presiden maka yang paling tepat untuk ini adalah Keputusan Presiden (Keppres). Bentuk regulasi ini lebih flexible, presiden setiap saat dapat mengubahnya sesuai dengan kebutuhannya untuk menyesuaikan terhadap pelaksanaan rencana tersebut.

Tabel berikut ini menjelaskan masa, siapa dan jenis rencana apa yang dibuat.

Tabel 1
Pelaku Pembuat dan Jenis Rencana

Masa                            Pembuat                                              Jenis              

Pra Pemilu                   - Balitbang Partai                                „Visi Capres“

- Tim Ahli Capres

…………………………………………………………………………………………

Pasca Pemilu   - Lembaga Perencanaan                      „Garis Besar Arah

                                    - Tim Ahli Presiden                 Pemerintahan“

………………………………………………………………………..…

- Lembaga Perencanaan                      „Rencana Kerja

                                                            Pemerintahan“

……………………………………………………………………

- Unit Perencanaan Instansi    „Rencana Strategis

  Nasional                                            Instansi“

                                    - Lembaga Perencanaan                      „Rencana Strategis

                                      Daerah                                               Daerah“

Sumber: Penulis

B.     Penentuan arah penyelenggaraan negara dengan tujuan mewujudkan kehidupan yang demokratis, berkeadilan sosial, melindungi hak asasi manusia

1        Pengertian garis-garis besar haluan negara (GBHN)

Garis-garis Besar Haluan Negara adalah haluan negara tentang penyelenggaraan negara dalam garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat secara menyeluruh dan terpadu yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk lima tahun guna mewujudkan kesejahteraan rakyat yang berkeadilan.

Kukuhnya Negara Kesatuan Republik Indonesia sejak Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 merupakan berkat dan rahmat Tuhan Yang Mahakuasa bagi rakyat Indonesia secara keseluruhan menjadi dasar dilaksanakannya pembangunan di segala bidang.

Sekalipun seluruh rakyat dan penyelenggara negara serta segenap potensi bangsa telah berusaha menegakkan dan melestarikan Negara Kesatuan Republik Indonesia, namun masih ada ancaman, hambatan, dan gangguan terhadap keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Kemajemukan yang rentan konflik, otonomi daerah yang belum terwujud, kebijakan yang terpusat, otoriter, serta tindakan ketidakadilan pemerintah yang dipicu oleh hasutan serta pengaruh gejolak politik internasional dapat mendorong terjadinya disintegrasi bangsa.

Penyelenggaraan negara yang menyimpang dari ideologi Pancasila dan mekanisme Undang-Undang Dasar 1945 telah mengakibatkan ketidakseimbangan kekuasaan di antara lembaga-lembaga negara dan makin jauh dari cita demokrasi dan kemerdekaan yang ditandai dengan berlangsungnya sistem kekuasaan yang bercorak absolut karena wewenang dan kekuasaan Presiden berlebihan yang melahirkan budaya korupsi, kolusi, dan nepotisme sehingga terjadi krisis multidimensional pada hampir seluruh aspek kehidupan.

2        Visi Dan Misi

1.      Visi

Terwujudnya masyarakat Indonesia yang damai, demokratis, berkeadilan, berdaya saing, maju dan sejahtera, dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang didukung oleh manusia Indonesia yang sehat, mandiri, beriman, bertakwa, berakhlak mulia, cinta tanah air, berkesadaran hukum dan lingkungan menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi, memiliki etos kerja yang tinggi serta berdisiplin.

2.      Misi

Untuk mewujudkan visi bangsa Indonesia masa depan, ditetapkan misi sebagai berikut:

1        Pengamalan Pancasila secara konsisten dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

2        Penegakan kedaulatan rakyat dalam segala aspek kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

3        Peningkatan pengamalan ajaran agama dalam kehidupan sehari-hari untuk mewujudkan kualitas keimanan dan ketaqwaan kepada Tuhan Yang Maha Esa dalam kehidupan dan mantapnya persaudaraan umat beragama yang berakhlak mulia, toleran, rukun dan damai.

4        Penjaminan kondisi aman, damai, tertib dan ketentraman masyarakat.

5        Pewujudan sistem hukum nasional, yang menjamin tegaknya supremasi hukum dan hak asasi manusia berlandaskan keadilan dan kebenaran.

6        Pewujudan kehidupan sosial budaya yang berkepribadian, dinamis, kreatif dan berdaya tahan terhadap pengaruh globalisasi.

7        Pemberdayaan masyarakat dan seluruh kekuatan ekonomi nasional, terutama pengusaha kecil, menengah, dan koperasi, dengan mengembangkan sistem ekonomi kerakyatan yang bertumpu pada mekanisme pasar yang berkeadilan berbasis pada sumber daya alam dan sumber daya manusia yang produktif, mandiri, maju, berdaya saing, berwawasan lingkungan dan berkelanjutan.

3.      Kaidah Pelaksanaan

Garis-garis Besar Haluan Negara tahun 1999 – 2004 yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam Sidang Umum Majelis Permusyawaratan Rakyat 1999, harus menjadi arah penyelenggaraan negara bagi lembaga-lembaga tinggi negara dan segenap rakyat Indonesia.

Untuk itu perlu ditetapkan kaidah-kaidah pelaksanaannya sebagai berikut:

1        Presiden selaku kepala pemerintahan negara, menjalankan tugas penyelenggaraan pemerintahan negara, berkewajiban untuk mengerahkan semua potensi dan kekuatan pemerintahan dalam melaksanakan dan mengendalikan pembangunan nasional.

2        Dewan Perwakilan Rakyat, Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, dan Dewan Pertimbangan Agung berkewajiban melaksanakan Garis-garis Besar Haluan Negara ini sesuai dengan fungsi, tugas, dan wewenangnya berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945.

3        Semua lembaga tinggi negara berkewajiban menyampaikan laporan pelaksanaan Garis-garis Besar Haluan Negara dalam sidang tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat, sesuai dengan fungsi, tugas dan wewenangnya

4        Garis-garis Besar Haluan Negara dalam pelaksanaannya dituangkan dalam Program Pembangunan Nasional lima tahun (PROPENAS) yang memuat uraian kebijakan secara rinci dan terukur yang ditetapkan oleh Presiden bersama Dewan Perwakilan Rakyat.

5        Program Pembangunan Nasional lima tahun (PROPENAS) dirinci dalam Rencana Pembangunan Tahunan (REPETA) yang memuat Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan ditetapkan Presiden bersama Dewan Perwakilan Rakyat.

BAB III

PENUTUP

A.    Kesimpulan

UUD 1945 hasil Amandemen kesatu sampai dengan keempat telah mengamanatkan beberapa perubahan yang fundamental dan bersifat mendasar didalam kehidupan bangsa bernegara dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Perubahan ini bersifat drastis dan dalam tempo yang berbarengan. Beberapa perubahan mendasar tersebut antara lain: (1) Presiden dan wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat dalam satu paket, (2) MPR terdiri dari anggota DPD dan DPR, (3) Jabatan presiden dan wakil presiden bersifat tetap waktu (fixed term), sehingga tidak bisa diberhentikan kecuali melanggar hukum, dan (4) MPR tidak lagi membuat GBHN.

Ketiadaan GBHN merupakan konsekwensi logis dari pemilihan presiden secara langsung. Sebab salah satu aspek penilaian terhadap calon presiden adalah visi atau rencana atau program yang ditawarkannya dalam upaya pemerintahannya mencapai cita-cita bangsa bernegara. Tawaran tersebut harus dapat diwujudkannya pada masa jabatannya. Apabila tidak, maka yang bersangkutan akan dianggap gagal, akibatnya dia tidak akan dipilih lagi oleh rakyat untuk jabatan berikutnya.

Dengan demikian pembuatan „rencana“ atau proses perencanaan dalam mewujudkan cita-cita bangsa bernegara dimulai semenjak seseorang mencalonkan dirinya menjadi presiden. Kemudian dijabarkannya setelah yang bersangkutan memenangi pemilu, serta dilaksanakannya, dan senantiasa dievaluasi serta dipertanggung jawabkan kepada rakyat pemilihnya, selaku pemegang kedaulatan tertinggi

Garis-garis Besar Haluan Negara tahun 1999 – 2004 berlaku sejak tanggal ditetapkan sampai dengan ditetapkannya Garis-garis Besar Haluan Negara oleh Sidang Umum Majelis Permusyawaratan Rakyat hasil pemilihan umum tahun 2004.

Untuk tahun pertama pelaksanaan Garis-garis Besar Haluan Negara tahun 1999 – 2004, kepada Presiden diberi kesempatan untuk melakukan langkah-langkah persiapan, penyesuaian guna menyusun program pembangunan nasional dan rencana pembangunan tahunan yang memuat anggaran pendapatan dan belanja negara dengan tetap memelihara kelancaran penyelenggaraan pemerintahan negara.

Selama belum ditetapkan rencana pembangunan tahunan berdasarkan Garis-garis Besar Haluan Negara tahun 1999 – 2004, pemerintah dapat menggunakan rencana anggaran pendapatan dan belanja negara yang telah dipersiapkan sebelumnya.

Berhasilnya pelaksanaan penyelenggaraan negara untuk mencapai cita-cita bangsa, tergantung pada peran aktif masyarakat serta pada sikap mental, tekad, semangat, serta ketaatan dan disiplin para penyelenggara negara. Sehubungan dengan itu, semua kekuatan sosial politik, organisasi kemasyarakatan, dan lembaga kemasyarakatan lainnya perlu menyusun program menurut fungsi dan kemampuan masing-masing dalam melaksanakan Garis-garis Besar Haluan Negara.

Dalam rangka melaksanakan tanggung jawab bersama dan demi makin kukuhnya persatuan dan kesatuan bangsa, perlu dikembangkan peran aktif masyarakat dalam rangka menyiapkan Garis-garis Besar Haluan Negara yang akan datang.

DAFTAR PUSTAKA

Ingham, Barbara, (1995), Economics and Development, New York, NY: McGraw Hill.

Mustopadidjaja, A.R, (2003), Manajemen Proses Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi dan Evaluasi Kinerja, Jakarta: Lembaga Administrasi Negara, Republik Indonesia.

Republik Indonesia, (2003), Undang-Undang No 17, Tahun 2003, tentang Keuangan Negara, Jakarta.

Sekretariat Jenderal MPR-RI, (2002), Putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Sidang Tahunan MPR-RI tahun 2002, Jakarta.

Self, Peter, (1993), Government by the Market, London: MacMillan.

Supriady Bratakusumah, Deddy dan Dadang Solihin, (2001), Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama.

M. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, cet.  II (Jakarta: LP3ES, 2001).

Ibid. Lihat juga Abdul Hakim Garuda Nusantara, Politik Hukum Nasional, makalah pada Kerja Latihan Bantuan Hukum, Surabaya, September 1985.

Bagir Manan, Politik Perundang-undangan, Makalah, Jakarta, Mei 1994, hal. 1.

Abdul Wahid Masru, Politik Hukum dan Perundang-undangan, Makalah, Jakarta, 2004.
http://goodwill-example.blogspot.com/

http://irwansyah-hukum.blogspot.com